Prawo: Definicja uchodźcy i jego status prawny
Problematyka uchodźstwa budzi ogromne zainteresowanie na arenie międzynarodowej, a prawa cudzoziemców stają się przyczyną wielu dyskusji i kontrowersji. W celu uzyskania pełnego obrazu sytuacji prawnej osób ubiegających się o status uchodźcy stworzyliśmy cykl artykułów poświęconych powyższej problematyce. Ich celem jest przedstawienie uchodźcy jako podmiotu prawa międzynarodowego, analiza jego złożonej sytuacji prawnej oraz problemów, z jakimi muszą się borykać osoby ubiegające się status uchodźcy. W artykułach przedstawimy pogłębioną analizę definicji uchodźcy zawartą w międzynarodowych aktach prawnych oraz w praktyce i działalności ONZ. Wymienione zostaną wymagania, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o azyl, jej prawa i obowiązki. Sporo uwagi poświęcimy też działalności międzynarodowych organizacji zajmujących się udzielaniem pomocy uchodźcom.
1. Konwencja Genewska z 28 lipca 1951r. o statusie prawnym uchodźców jest podstawowym aktem regulującym status tej grupy. W jej rozumieniu do kategorii uchodźców należą osoby, które w związku z wydarzeniami, jakie miały miejsce przed 1 stycznia 1951r., obawiając się prześladowań ze względu na swą rasę, religię, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej lub swe poglądy polityczne, opuściły państwo, którego są obywatelami.
Przyjęte w Konwencji Genewskiej ograniczenia czasowe dotyczące uznania za uchodźcę (przed 1 stycznia 1951r.) nie było stosowane w praktyce gdyż jego działaniem obejmowano osoby przybyłe do państw – sygnatariuszy także po tej dacie. Odnosiło się to m.in. do osób z krajów tzw. realnego socjalizmu, którym przyznano status uchodźcy, kierując się przesłanką zmian ustrojowych zaistniałych w tych państwach przed datą 1 stycznia 1951r. Tę praktykę usankcjonował w art.1., ust.2. Protokół dotyczący statusu uchodźców z 31 stycznia 1967 r., znoszący powyższe ograniczenia czasowe. Definicja zawarta w Konwencji miała także ograniczenia geograficzne, albowiem w myśl ust. B, pkt 1. tegoż artykułu państwo – sygnatariusz mogło zdarzenia, o których mowa w ust. A, pkt 2., odnieść tylko do terytorium Europy lub przyjąć opcję rozszerzającą stosowanie Konwencji także do innych terytoriów. Odniesienie zdarzeń tylko do terytorium Europy powodowało, że uchodźcy przybyli z innych kontynentów nie byli objęci ochroną przewidzianą w Konwencji również w tym przypadku, gdy państwo przyjmujące przyznało im azyl terytorialny lub status uchodźcy.
Prześladowanie ze względu na religię przybiera różne formy zakazów: przynależności do wspólnoty religijnej, prywatnego lub publicznego praktykowania swej wiary.
Narodowość – termin ten nie powinien być definiowany jako „obywatelstwo”, ponieważ odnosi się także do grup narodowościowych, etnicznych, językowych. Ponadto, zgodnie z zapisami Konwencji, uchodźcą może być nie tylko osoba posiadająca obywatelstwo, lecz również bezpaństwowiec stykający się z prześladowaniami ze strony władz lub społeczeństwa państwa swego stałego zamieszkania. Prześladowanie ze względów narodowościowych obejmuje wszelkie działania skierowane przeciw członkom tych grup, ponieważ ich istnienie prowadzić może do konfliktów i napięć w państwie lub na terytorium zamieszkiwanym przez kilka różniących się grup.
Przynależność do określonej grupy społecznej może stać się powodem prześladowań ze względu na aktywność jej członków w różnych dziedzinach życia: ekonomii, polityce, kulturze. Zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Wysokiego Komisarza NZ do Spraw Uchodźców w kategorii tej mieszczą się również przypadki prześladowania kobiet ze względu na płeć. Współczesne uchodźstwo w dużej mierze spowodowane jest zjawiskiem dyskryminacji kobiet w niektórych społeczeństwach. Kobiety są narażone na przemoc seksualną lub prześladowane ze względu na ich sprzeciw wobec nakazów wynikających z lokalnych wierzeń lub zwyczajów (np. wobec rytualnego okaleczania narządów płciowych). Zwykle w takich przypadkach władze państwa obywatelstwa lub stałego zamieszkania nie chcą lub nie są w stanie objąć kobiet ochroną. W efekcie niektóre kobiety decydują się na opuszczenie swych miejsc zamieszkania i wnioskują o przyznanie statusu uchodźcy. Status kobiet opuszczających własne państwa z uwagi na prześladowanie ze względu na płeć nie został określony w Konwencji i dlatego wiele państw odmawia przyznania w takim przypadku statusu uchodźcy. W 1985 roku członkowie Komitetu Wykonawczego UNHCR stwierdzili, że kobiety, wobec których zastosowano akty przemocy w związku z naruszeniem przez nie zasad religijnych lub zwyczajów, są objęte ochroną gwarantowaną w Konwencji dotyczącej Statusu Uchodźców. Odmienne stanowisko prezentują organizacje pozarządowe. Ich przedstawiciele opowiadają się za stworzeniem definicji terminu „uchodźca”, która obejmowałaby jako odrębną kategorię osoby żywiące uzasadnioną obawę przed prześladowaniami ze względu na płeć.
Z prześladowaniami z powodu przekonań politycznych mamy do czynienia, gdy poglądy jednostki nie pokrywają się z poglądami głoszonymi przez władze państwa lub z opiniami większości. Jednak sam fakt posiadania przekonań politycznych odmiennych od głoszonych przez rząd danego państwa lub większość społeczeństwa nie jest podstawą do ubiegania się o status uchodźcy. Osoba zainteresowana musi wykazać, że z odmiennymi przekonaniami politycznymi wiąże się obawa przed prześladowaniami, gdyż otwarcie głosiła poglądy odmienne od powszechnie akceptowanych, przez co weszła lub może wejść w konflikt z władzami.
W myśl Konwencji Genewskiej za uchodźcę może być uznana osoba, która „przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem”. Opuszczając państwo swojego obywatelstwa uchodźca rezygnuje z jego ochrony, uznając, że władze państwowe nie wywiązały się należycie z ciążących na nich obowiązków względem obywatela. Dopuszczały do sytuacji, w której osobie tej groziło prześladowanie lub same dopuszczały się prześladowania swego obywatela.
Konwencja Genewska z 1951 r. zawiera również kilka klauzul wyłączających możliwość jej zastosowania w odniesieniu do osoby, która:
a) korzysta z ochrony lub pomocy innych aniżeli UNHCR organów lub agend ONZ
b) traktowana jest przez kompetentne władze państwa, w którym osiedliła się, jako posiadająca prawa i obowiązki obywatela danego kraju.
c) dopuściła się (lub istnieją poważne podstawy, aby tak sądzić) zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej lub zbrodni przeciwko ludzkości, tak jak zostały one zdefiniowane w określanych umowach międzynarodowych
d) dopuściła się poważnego przestępstwa pospolitego poza terytorium kraju, do którego ją przyjęto jako uchodźcę i przed tym przyjęciem
e) jest winna czynów sprzecznych z celami i zasadami ONZ
Przepisy Konwencji zabraniają wydalania uchodźców jak również nakładania kar na uchodźców, którzy do danego państwa przybyli nielegalnie. Wydalenie może nastąpić tylko wówczas, gdy jest on sprawcą ciężkich przestępstw pospolitych lub jego pobyt w danym państwie zagraża bezpieczeństwu tego państwa. O zamiarze wydalenia uchodźcy władze państwa podejmującego decyzję powinny powiadomić Wysokiego Komisarza.
2. Europejskie porozumienie dotyczące przekazania odpowiedzialności za uchodźców zostało podpisane 16 października 1980 r. w Strasburgu. Porozumienie potwierdzało zasadę, zgodnie z którą rozszerzenie i odnowienie dokumentu podróży należy do wyłącznej kompetencji państwa wystawiającego ten dokument. W myśl porozumienia uchodźca zachował prawo powrotu do państwa wystawiającego dokument, do czasu upływu jego ważności. Ustalono, że przekazanie odpowiedzialności za uchodźcę następuje, jeśli przebywa on legalnie na terytorium państwa innego, aniżeli to, które wystawiło mu dokument podróży, przez okres dłuższy niż dwa lata. Nie wliczono tu pobytów uzasadnionych ze względu na studia, szkolenie, leczenie lub okresy pozbawienia wolności. Przekazanie odpowiedzialności może nastąpić nawet przed spełnieniem warunku dwuletniego pobytu, jeśli inne państwo pozwoliło uchodźcy na pobyt stały lub na pobyt dłuższy, aniżeli ważność dokumentu podróży.
3. „Dublin” – 15 lipca 1990 r. w Dublinie podpisano Konwencję określającą państwo odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl złożonego w jednym z państw członkowskich Wspólnot Europejskich. Do rozpatrzenia takiego wniosku są kompetentne następujące państwa:
• państwo, w którym członek rodziny wnioskodawcy (małżonek, dziecko, ojciec lub matka) korzysta już ze statusu uchodźcy
• państwo, które zezwoliło wnioskodawcy na pobyt stały
• państwo, które wystawiło ważną wizę
• państwo, w którym uchodźca przebywa nielegalnie (jeśli chodziło o przekroczenie granicy z państwem nie będącym członkiem Wspólnot Europejskich)
W przypadku gdy, mimo tych kryteriów nie można wskazać państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o azyl, kompetentne będzie państwo, w którym wniosek został złożony. Konwencja potwierdza także prawo każdego państwa do rozpatrzenia wniosku, który został do tego państwa skierowany, nawet jeśli nie jest to zgodne z kryteriami wyszczególnionymi wcześniej.
Główną odpowiedzialności za ochronę uchodźcy ponoszą państwa, na których terytoriach znajdują się uchodźcy. Nie są one jedynymi podmiotami uprawnionymi w tym zakresie. Społeczność międzynarodowa upoważniła również do ochrony uchodźców Wysokiego Komisarza ONZ, a równocześnie powierzyła mu obowiązek nadzorowania realizacji postanowień Konwencji z 1951 r. Państwa -strony tej Konwencji zostały zobowiązane do współpracy z UNHCR w celu umożliwienia wykonania tego zadania.
Przedmiotem ochrony są uprawnienia uchodźcy wynikającego z jego statusu, a ponadto prawa człowieka, tak jak są one reglamentowane w międzynarodowych Paktach Praw Człowieka. W efekcie za kolidujące z prawami uchodźcy można uznać takie środki jak: ograniczenia wizowe, ograniczenie dostępu do procedury identyfikacyjnej, zatrzymywanie uchodźców wbrew warunkom przewidzianym w odpowiednich standardach międzynarodowych, ograniczenie wolności przemieszczania się i zatrudniania uchodźców, niewłaściwe traktowanie uchodźców przebywających w obozach.
4. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych w art. 13 zabrania wydalania cudzoziemca legalnie przebywającego na terytorium danego państwa.
5. Konwencja o Prawach Dziecka z 1989 r. w art. 22. zobowiązuje państwa – sygnatariuszy do podjęcia właściwych kroków w celu zapewnienia ochrony dziecku, ubiegającemu się o status uchodźcy lub też uznawanemu za uchodźcę w świetle prawa międzynarodowego.
6. Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950r. Protokół Czwarty do tej konwencji zabrania zbiorowego wydalania cudzoziemców. Największe znaczenie mają artykuły 13 oraz 14. Twórcy Deklaracji uznali za nienaruszalną wolność poruszania się i osiedlania każdego człowieka w granicach jakiegokolwiek państwa oraz prawo do opuszczania jego terytorium oraz obszaru własnego kraju i powrotu do swego państwa. W art. 14, stwierdza się, że każdy człowiek w razie prześladowania może ubiegać się o azyl lub korzystać z niego w innych krajach. Prawo do azylu wskazane w Deklaracji interpretowane jest zarówno jako status uchodźcy jak i jako azyl terytorialny.
5. Konwencja w Sprawie Zakazu Stosowania Tortur oraz Innego, Okrutnego, Nieludzkiego lub Poniżającego Traktowania albo Karania z 10 grudnia 1984 r. Konwencja jest dokumentem definiującym termin „tortury”, a z tego względu ma istotne znaczenie dla stosowania innych instrumentów międzynarodowej ochrony praw człowieka, w tym również Konwencji dotyczącej statusu uchodźców i Protokołu Dodatkowego z roku 1967.
6. Konwencja o Statusie Bezpaństwowców oraz Konwencja w Sprawie Likwidacji Bezpaństwowości – często dochodzi do sytuacji, w których uchodźcy zostają pozbawieni obywatelstwa w związku z opuszczeniem swego państwa lub też opuszczają państwo w rezultacie pozbawienia obywatelstwa przez władze państwa. Sytuację uchodźców, będących jednocześnie bezpaństwowcami reguluje „Konwencja Dotycząca Statusu Uchodźców”. Często jednak nie ma ona zastosowania do osób nieposiadających obywatelstwa, a poszukujących schronienia w innych państwach. W związku z tym 28 września 1954 roku sporządzono Konwencję o Statusie Bezpaństwowców regulującą sytuację prawną osób nieposiadających obywatelstwa, i niekorzystających z ochrony gwarantowanej przez Konwencję dotyczącą Statusu Uchodźców.
Literatura:
1. P. Bajda, G. Janusz, Prawa mniejszości narodowych. Standardy Europejskie, Warszawa 2000
2. A. Michalska, Prawa Człowieka w systemie norm międzynarodowych, Warszawa-Poznań 1998
3. B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się o status uchodźcy. Ich prawa i standardy traktowania, Katowice 2004
4. A. Potyrała, Współczesne uchodźstwo, Poznań 2005
5. B. Wierzbicki, Uchodźcy, Białystok 1993
6. B. Wierzbicki, Uchodźcy w prawie międzynarodowym Warszawa 1993
7. Broszura informacyjna UNHCR, Warszawa 2006